尽管农村医疗救助制度已实行了近三年，“不过大部分地区尚未建立持续稳定的筹资机制，”民政部调研发现，“各地医疗救助资金虽列入了预算，但在以GDP为主要指标的政绩考核体系下，医疗救助预算实际到位情况并不理想。”

　　“医疗救助在农村医疗保障网中起到‘兜底’作用，其目的是为那些没有任何医疗保障的贫困人群提供基本医疗保障。”武汉大学政治与公共管理学院刘玉恩11月25日向《第一财经日报》介绍。

　　事实上，我国农村医疗保障制度由新农合及农村医疗救助共同构成，但前者面向所有农民，实质是一种社会保险;后者面向农村贫困人群，实质是一种社会福利，也是政府的一种义务。

　　从卫生部公布的本年第三季度情况看，新农合运行在全国进展很快，参合率达85.96%，年初制定的今年覆盖全国80%以上县的目标已基本实现。在筹资方面，中央财政补助及落实情况有明显提高，第三季度到位经费占本年度已筹资额度的23.23%，而去年同期仅为13.14%。

　　不过，虽说整体农村医疗保障制度不断落实，但现实问题亦不容忽视。

　　“总体上说，新农合受益面还是偏小些，”中山大学公共卫生学院卫生管理系主任陈少贤认为，“新农合应向大病统筹、门诊报销和医疗救助形式相结合方面进展。”

　　但现实是，“需要医疗救助的人数庞大，纳入医疗救助范围的比例不高。”一份民政部2006年在湖南、云南、上海等七省市进行的城乡医疗救助调研项目中写道。

　　现状堪忧

　　刘玉恩与民政部医疗救助的官员一起完成了这项课题的调研和写作。调研显示，自2003年实行以来，截至去年，已有87%的样本县实行了医疗救助制度。

　　民政部、卫生部、财政部《关于实施农村医疗救助的意见》要求，农村医疗救助主要针对农村五保户和农村贫困户家庭成员实施，及地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。

　　目前，我国共有农村低保、五保、特困对象3295万人，这三者占农业人口比例，东部为2.78%，中部为3.17%，西部为5.37%，“越是贫困地区比例越高，新疆和甘肃，已超过10%。”

　　但如此众多的需要救助人群，实际被纳入救助范围比例并不高，全国平均为65.64%，中、西部比例更低，还有近一半的贫困人口没有被纳入。

　　西安交通大学社会学系主任赵文龙副教授的一项调研也发现，作为典型的农业大市，安徽某市农村医疗救助状况令人担忧，该市农村近10万的特殊困难人口中，因病致贫、因病返贫人员约占30%。

　　11月26日，赵文龙向本报记者介绍，该市三县一区主要依靠自身财力自定农村医疗救助标准。

　　而按民政部文件规定，医疗救助资金筹集渠道各有不同，村医疗救助资金主要由上级财政拨款、地方配套、彩票公益金及社会捐助等渠道。但该市“目前救助资金仅仅依靠财政拨款，地方配套资金几乎没有，社会捐助等渠道无从着落”，赵文龙说，“这样，该市的筹资渠道很不通畅。”

　　医疗救助门槛也偏高。“目前各地确定的救助起付线过高，救助封顶线又偏低，个别县对除五保户以外的其他救助对象规定了5000元的起付线，对除五保户、特困户以外的救助对象规定了1万元的救助起付线。”赵文龙说。

　　“如此高的起付线，一般农村医疗开支达到这个标准的少之又少，即使有些居民医疗开支能达到起付线，但过低的救助比例与封顶线，使农村医疗救助的功能受到削弱。”赵文龙说。

　　同时，调研还发现，医疗救助政策基础薄弱，该市农村医疗政策像其他地区医疗救助一样，还处在刚起步阶段，尚无立法和具体实施的行政法规，也缺乏统一政策要求的医疗救助计划。

　　“三县一区的农村医疗救助工作均由民政局救灾办公室代替，有的县救灾办公室只有1～2名人员，要负责好救灾救济、农村特困救助、城市低保、农村医疗救助等多项工作，力不从心。”赵文龙说。

　　筹资渠道不畅

　　那么进行农村医疗救助的难点何在?调研发现，最主要的是资金严重匮乏。当前农村医疗救助资金主要来自地方政府财政预算和中央财政转移支付，但各级政府具体筹资责任并没有明确。